печать
25.07.2007
КРЕДИТ-РЕЙТИНГ: Обзор рынка муниципальных заимствований: возникновение, становление и прогноз развития
В условиях административной реформы на городские бюджеты ложится дополнительная нагрузка, связанная не только с жилищно-коммунальным хозяйством, инженерно-транспортной инфраструктурой, строительством жилья и другими социально необходимыми объектами, но и с созданием дополнительных условий для их развития. В этих условиях выход на рынок местных заимствований является наиболее эффективным и удобным инструментом решения проблем, связанных с привлечением необходимых средств для финансирования инвестиционных проектов.
Три этапа развития рынка местных заимствований
Первый этап, начавшийся после провозглашения независимости,
продолжался до 1998 года. Принятые в 1991 году Законы Украины
"О бюджетной системе" и "О ценных бумагах и фондовой бирже" заложили правовые основы для
осуществления местных заимствований: они определяли право городских и областных советов
выпускать облигации, но при этом существенные условия заимствования в законах прописаны
не были.
С 1995 года местные советы активизировали эмиссионную деятельность, вследствие чего Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку (ГКЦБФР) приняла Положение "О порядке выпуска и обращения облигаций местного займа", в котором определялся алгоритм выхода органов местного самоуправления на финансовый рынок. В документе была выписана норма об ограничении максимального размера суммарной стоимости выпусков облигаций местного займа: она не должна была превышать 30% доходной части бюджета эмитента за предыдущий год.
Негативный опыт размещения и погашения отдельных долговых обязательств органов местного самоуправления в 1997-1998 годах обусловил появление Указа Президента Украины 655/98 "Об упорядочении внутренних и внешних заимствований, которые производятся органами местного самоуправления". С этого момента осуществление местных заимствований стало возможным только при условии подготовки на государственном уровне документов, которые бы определяли общие принципы выпуска ценных бумаг органами местного самоуправления, а также ответственных за осуществление контроля.
Основные факторы, определяющие первый этап: общегосударственная экономическая рецессия и незначительная финансовая база подавляющего большинства городов Украины; отсутствие опыта осуществления заимствований у эмитентов; неразвитость финансового рынка вообще и инфраструктуры региональных фондовых рынков в частности; отсутствие механизма защиты прав инвесторов и системы оценки кредитных рисков.
Второй этап (1999-2003 гг.). Активное формирование новой и усовершенствование существующей нормативно-правовой базы, которая бы регулировала весь спектр правовых отношений, возникающих в процессе выпуска, размещения и погашения облигаций местных займов, началось в 1998 году, но базовые документы были приняты уже после 2000 года. В 2001 году Верховная Рада приняла Бюджетный кодекс, что стало предпосылкой для обеспечения прозрачности и прогнозированности местных бюджетов. Кодекс закрепил право местных советов и Верховного Совета АР Крым принимать решение об осуществлении заимствований одновременно лишив этого права области. Было четко установлено, что заимствования в местные бюджеты могут осуществляться лишь в бюджет развития. Закреплялся также и предельный объем расходов, который можно было направлять на обслуживание долга (10% расходов общего фонда) и источник погашения основной суммы долга (за счет доходов бюджета развития).
Также в этот период был принят ряд документов, которыми была установлена процедура осуществления заимствований, в частности, "Положение о порядке выпуска облигаций внутренних местных займов". Документ содержал нормы, которые не только регламентировали процедуру регистрации выпуска облигаций, но и определяли последовательность действий эмитента при осуществлении выпуска облигаций и порядок отмены регистрации выпуска облигаций.
На протяжении третьего этапа (2004-2006 гг.) ГКЦБФР зарегистрировала 19 выпусков облигаций внутреннего местного займа общим объемом 483,5 млн. грн. Эмитентами при этом, как правило, выступали областные центры.
Вместе с тем, объемы эмиссий облигаций, периоды их обращения и ставки доходности изменились. Так, если в 1995-1998 годах городами и областями осуществлялись эмиссии облигаций в объемах 0,5 млн. грн. 10 млн. грн. [1], то в 2004-2006 гг. - 20-25 млн. грн. Увеличился также и период обращения облигаций. Если в 1995-1998 гг. преобладали краткосрочные и среднесрочные заимствования (1-2 года), то в 2004-2006 гг. начали осуществляться преимущественно долгосрочные эмиссии (3-5 лет). Что касается ставок доходности по облигациям внутренних местных займов, то на нынешнем этапе их уровни колеблются в пределах 10-14% годовых, тогда как в 1995-1998 гг. уровень доходности облигаций устанавливался в пределах 25-60%.
Развивающаяся практика рейтингования стала одним из факторов улучшения условий заимствований: риск, связанный с кредитоспособностью эмитента при наличии рейтинга, становится понятным инвестору. Города, долговым обязательствам которых присвоены высокие рейтинги по национальной шкале, размещали облигации по сравнительно невысоким ставкам. В частности, Харьковский городской совет в 2005 году разместил облигации внутреннего местного займа общим объемом 100 млн. грн. (рейтинг на уровне uaА+) на три года под 10,75% годовых.
Показательным является также пример Одессы. В 2005 году Одесский городской совет осуществил выпуск и размещение облигаций внутреннего займа на общую сумму 125 млн. грн. (рейтинг uaBBB-) [2] . В 2007 году агентством "Кредит-Рейтинг" кредитный рейтинг Одессы был повышен до уровня uaA-, и в этом же году Одесский городской совет получил разрешение Министерства финансов на осуществление внешнего займа в бюджет развития в сумме, эквивалентной 335 млн. грн. При этом эффективная ставка должна составить 9,5% годовых, а срок привлечения 5 лет, что свидетельствует о повышении доверия инвесторов к городу.
Что будет дальше
Основные факторы, которые будут определять развитие рынка муниципальных займов в будущем, лежат в экономической и правовой плоскостях. Усиление материально-финансовой базы муниципалитетов как основной экономический фактор, безусловно, будет влиять как на количество заимствований, так и на их объемы. В частности, в 2007 году изъявили желание осуществить заимствования Одесса, Луцк, Николаев, Львов, Запорожье и др. При этом ориентировочный объем запланированных заимствований составляет 445 млн. грн., что составляет 92% объема заимствований, осуществленных на протяжении 2004-2006 годов. [3]
Внесение в 2007 году изменений в Постановление Кабинета Министров "Об утверждении Порядка осуществления заимствований к местным бюджетам" упростило возможность городам выпускать облигации внешнего местного займа, тогда как ранее они имели право лишь привлекать кредиты на внешних рынках [4] . Впрочем, ни один из украинских городов пока не воспользовался этой возможностью, а потому оценивать влияние Постановления пока рано.
Выход украинских городов на международный рынок облигаций ограничивается также ст. 16 Бюджетного кодекса, где указано, что внешние заимствования могут осуществлять города с численностью населения больше 800 тыс. лиц. Дискуссии относительно необходимости уменьшения указанного порога продолжаются и сейчас. Впрочем, по нашему мнению, ограничения по количеству жителей являются далеко не основной преградой для украинских городов для выхода на внешние рынки. У иностранного инвестора, как правило, вызывают интерес эмиссии ценных бумаг объемом не меньше 50 млн. долл. США. При этом не все украинские областные центры имеют в своем распоряжении финансовые ресурсы в объемах, позволяющих погасить и обслуживать такой заем, что существенно повышает риск его невыполнения.
Принятие Закона "О местных заимствованиях и местных гарантиях", проект которого разработан Министерством финансов в 2006 году, не скоро сможет оказать влияние на развитие рынка местных заимствований. Статья 7 предусматривает, что общий размер местного долга по состоянию на конец каждого бюджетного периода не должен превышать 60% фактических поступлений местного бюджета в соответствующем бюджетном периоде за вычетом межбюджетных трансфертов и заимствований в бюджет. Следует отметить, что объемы займов, которые осуществляют украинские города, пока невелики и существенно не влияют на объем их прямого долга.
Таким образом, развитие рынка муниципальных заимствований в краткосрочной и среднесрочной перспективе будет происходить, скорее всего, экстенсивно, преимущественно за счет новых эмиссий нынешних участников рынка и выхода на него новых участников. Интенсивное развитие рынка местных заимствований станет возможным лишь в случае изменения правового поля или создания новых законодательных актов, направленных на расширение материально-финансовой базы городов, что, вероятнее всего, будет происходить в долгосрочной перспективе.
[1]
За исключением г. Києва и нескольких займов отдельных городов и областей
[2]
Кредитный рейтинг заемщика
[3]
Отдельные городские советы уже получили разрешение на осуществление займов от
Министерства финансов
[4]
Эмиссии еврооблигаций г. Киева осуществлялись в форма фидуциарных займов
Ведущий финансовый аналитик агентства
«Кредит-Рейтинг»
Кандидат экономических наук
