печать 07.10.2009

Бюджетная система Украины – обзор за І полугодие 2009 года и перспективы развития в 2010 году

PDF-версия

Бюджетные итоги І полугодия 2009 года

Первое полугодие 2009 года не только оправдало негативные ожидания участников бюджетного процесса в Украине, но и преподнесло ряд неприятных сюрпризов относительно наполнения доходной части консолидированного бюджета. А именно, если бюджетом на 2009 год было предусмотрено сокращение объемов поступлений налога на прибыль предприятий, то снижение объемов других налоговых поступлений и доходов от операций с капиталом не было учтено при расчете бюджетных показателей (Таблица 1).

Таблица 1. Информация о выполнении сведенного бюджета Украины по результатам 2007-2008 гг. и І полугодия 2009 года

Снижение темпов социально-экономического развития, в частности снижение объемов реализации и производства промышленной продукции (соответственно на 24,4% и 31,1%), сокращение внешнеторгового оборота в 2 раза и розничного товарооборота на 19,7%, негативно отразились на динамике основных видов налоговых поступлений в январе-июне 2009 года. Объемы поступлений налога на добавленную стоимость в І полугодии 2009 года снизились, по сравнению с соответствующим периодом прошлого года, на 12%, налога на прибыль предприятий было получено на 21% меньше, ввозные пошлины сократились вдвое.

Необходимо отметить, что для обеспечения наполнения доходной части Государственного бюджета в условиях экономического спада правительство прибегло к таким непопулярным мерам как повышение ставок по отдельным видам налогов, в частности, в 2009 году был повышен акцизный сбор на отдельные виды товаров. В результате указанных изменений удельный вес поступлений от акцизного сбора в объеме налоговых поступлений консолидированного бюджета Украины повысился с 5,5% в І полугодии 2008 года до 8,8% в январе-июне 2009 года. Несмотря на то, что рост поступлений акцизного сбора с произведенных на территории страны товаров составил 153,0%, а с ввезенных на Украину товаров–135%, годовой план по этому источнику поступлений на протяжении первых шести месяцев 2009 года был выполнен менее чем на треть.

В целом в результате продолжающегося экономического спада уровень выполнения плановых показателей как доходной, так и расходной частей Государственного бюджета в январе-июне 2009 года был невысок (Таблица 2).

Таблица 2. Информация о выполнении Государственного бюджета Украины в Іполугодии 2009года

Наиболее низкий уровень выполнения годового плана наблюдается по доходам от операций с капиталом. Слабая динамика поступлений от продажи объектов государственной собственности связана как со стагнацией рынка недвижимости, так и с отсутствием утвержденной на 2009-2012гг. Государственной Программы приватизации.

Низкий уровень выполнения годового плана по официальным трансфертам с бюджетов других уровней напрямую связан с динамикой доходов общего фонда городов-доноров. Невыполнение плана по доходам, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов, не дает возможности этим городам перечислять в полном объеме изъятие в Государственный бюджет. Это приводит к дополнительной нагрузке на бюджет страны и необходимости поиска дополнительных источников, за счет которых будет финансироваться дотация выравнивания городам-реципиентам.

По итогам Іполугодия 2009года уровень выполнения годового плана доходной части общего фонда местных бюджетов (без учета трансфертов) в среднем составил 44-48% и может считаться приемлемым. Тем не менее, необходимо отметить снижение поступлений по основным источникам доходов по сравнению с 2008годом.

В результате сохранения негативной динамики развития рынка труда, что выражалось в росте безработицы, частичной занятости населения и уменьшении налогооблагаемого фонда оплаты труда, органы местного самоуправления недополучили в общий фонд средства из основного источника формирования местных бюджетов– налога с доходов физических лиц. Темп роста поступлений налога с доходов физических лиц в целом по стране составил 97,8% в Іполугодии 2009года к соответствующему периоду прошлого года.

Ухудшилась динамика поступлений и по другим видам налогов. Снижение объемов реализации товаров, работ и услуг заставляют многих частных предпринимателей переходить с упрощенной на обычную систему налогообложения, Кроме того, запрет на осуществление игорного бизнеса привел к уменьшению объемов поступлений платы за торговый патент. В результате этого сокращается база налогообложения закрепленными за местными бюджетами поступлениями общего фонда.

Невыполнение плана по закрепленным доходам частично покрывается ростом объема собственных доходов, в частности основного их источника– платы за землю. Увеличение в 2008году в соответствии с Законом Украины «Про Государственный бюджет Украины на 2008год» ставки земельного налога в 5раз и установление арендной платы за землю на уровне трехкратного размера земельного налога дало возможность увеличить поступления платы за землю в среднем на 20-30%.

Таким образом, если уровень выполнения доходной части общего фонда местных бюджетов по итогам Іполугодия 2009года позволял осуществлять финансирование бюджетных расходов, в том числе по отдельным статьям, не отнесенным к защищенным, то поступления специального фонда, прежде всего бюджета развития, не покрывали потребности местных органов власти в осуществлении капитальных вложений.

Недовыполнение плановых показателей доходной части Государственного и местных бюджетов привело к росту кредиторской задолженности учреждений и организаций, которые получают бюджетные средства (Рисунок 1).

На протяжении января-июня 2009года кредиторская задолженность учреждений и организаций, которые получают средства Государственного бюджета, выросла более чем в 2раза, местных бюджетов– на 30%. Такой рост задолженности Государственного бюджета был вызван слабой динамикой поступлений специального фонда, в том числе из источников, формирующих Стабилизационный фонд.

В свою очередь рост кредиторской задолженности местных бюджетов фактически соответствует динамике расходной части в 2009году и не является критическим. При этом стоит отметить, что выполнение плановых показателей по расходам общего фонда местными бюджетами было достигнуто, в том числе, за счет активного привлечения средств с единого казначейского счета на покрытие временных кассовых разрывов. Объем средств, привлеченных органами местного самоуправления с единого казначейского счета, увеличился, по сравнению с аналогичным показателем прошлого года, более чем вдвое, а большинство местных бюджетов обратилось за получением беспроцентных займов еще в начале текущего года. Это свидетельствует о скрытом дефиците местных бюджетов, для покрытия которого местные органы власти, начиная с ноября текущего года, будут обращаться за получением среднесрочных займов.

 

Судьба бюджетных реформ

Недостаточный объем доходной части местных бюджетов, который обеспечивает финансирование в полном объеме лишь первоочередных текущих расходов, тогда как удельный вес инвестиционной составляющей находится на крайне низком уровне, неравномерность темпов социально-экономического развития регионов и значительные объемы межбюджетных трансфертов, направляемых на выравнивание местных бюджетов, создали предпосылки для проведения реформы бюджетного и налогового законодательства.

Для повышения конкурентоспособности регионов, стимулирования их развития, в частности путем обеспечения высокой продуктивности производства и занятости населения на протяжении последних нескольких лет, предпринимались неоднократные попытки по приведению налогового и бюджетного законодательства в соответствии с современными требованиями. В частности, в 2007 году Распоряжением Кабинета Министров Украины была одобрена Концепция реформирования местных бюджетов, направленная на проведение в период до 2011 года реформы в сфере местных бюджетов. Тем не менее, предложенные шаги по изменению бюджетного законодательства при одновременном проведении налоговой и административно-территориальной реформы не были проведены.

Финансово-экономический кризис усугубил накопившиеся проблемы и в какой-то мере стимулировал проведение необходимых преобразований налоговой и бюджетной системы. В условиях сужения доходной части как местных, так и Государственного бюджета планировалось также ускорить работу по реформированию налогового законодательства. На сегодняшний день на рассмотрении в Верховном совете находится проект Налогового кодекса Украины. Этот проект был подан на рассмотрение комиссии еще в апреле прошлого года, после чего неоднократно возвращался авторам на доработку. Последний вариант был возвращен с замечаниями Главного научно-экспертного управления 14 сентября 2009 года.

23 июня 2009 года Верховным советом Украины были утверждены изменения в Бюджетный Кодекс, основными задачами которых являлось: укрепление финансовой основы местного самоуправления, децентрализация управления бюджетными средствами, совершенствование системы регулирования межбюджетных отношений, усиление инвестиционной составляющей местных бюджетов и повышение заинтересованности органов местного самоуправления в стимулировании социально-экономического развития региона.

Изменения касались в первую очередь межбюджетных отношений, в частности был предусмотрен переход на прямые межбюджетные отношения с бюджетами городов районного значения, сел и поселков. Кроме того, изменения к Бюджетному кодексу Украины предусматривалось расширение доходной части местных бюджетов путем передачи им части налога на прибыль предприятий (кроме государственных), платы за использование водных ресурсов, платы за предоставление лицензий.

На сегодняшний день изменения в Бюджетный кодекс в силу не вступили, так как закон был ветирован Президентом и, учитывая особенности внесения изменений в нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетный процесс в Украине, вероятность принятия доработанного законопроекта до начала следующего бюджетного года не велика.

Что ждет участников бюджетного процесса в 2010 году?

15 сентября 2009 года Правительство зарегистрировало законопроект «О Государственном бюджете на 2010 год». На сегодняшний день этот документ находится на рассмотрении в комитете Верховного совета по бюджету. Следует заметить, что, несмотря на формальное соблюдение процедуры подготовки бюджета на следующий бюджетный период, принятие данного законопроекта за основу может быть сопряжено с определенными трудностями.

Прежде всего, это связано с тем, что при разработке данного документа были приняты во внимание изменения к Бюджетному кодексу Украины, утвержденные Верховным советом 23 июня текущего года. Однако после того как Закон был ветирован Президентом, указанные изменения в силу не вступили и повторно на сессию не выносились.

Тем не менее, бюджетные показатели на следующий год были посчитаны с учетом перехода на прямые межбюджетные отношения Государственного бюджета со всеми местными бюджетами, в том числе с теми, которые ранее получали трансферты из областных и районных бюджетов. Для обеспечения перехода на прямые межбюджетные отношения Министерством финансов Украины были рассчитаны на 2010 год прогнозные объемы доходов, которые учитываются при расчете межбюджетных трансфертов, по новым формулам отдельно для областных бюджетов, бюджетов городов областного значения, бюджетов районов, сел, поселков и городов районного значения.

Что касается макроэкономических показателей, которые были приняты за основу при формировании бюджета, то они достаточно оптимистичны. А именно, был запланирован прирост реального ВВП на 3,76%*, тогда как в І квартале ВВП сократился на 20,3% к соответствующему периоду прошлого года, во ІІквартале по предварительным данным Госкомстата – на 18,0%. Индекс потребительских цен по прогнозам правительства составит 109,7% (декабрь 2009 года к декабрю 2010года), тогда как аналогичный показатель в июле 2009года (к июлю 2008года) составил 115,5%.

* здесь и далее прирост на 2010 год был рассчитан к соответствующим прогнозным показателям за 2009 год. Источник: пояснительная записка к проекту Закона «О Государственном бюджете на 2010 год»

Соответственно по прогнозам правительства доходная часть консолидированного бюджета в 2010 году вырастет на 16,7%, тогда как по итогам 6месяцев 2009 года этот показатель уменьшился на 4% к соответствующему периоду прошлого года.

Ориентация на приведенные макроэкономические показатели на 2010 год и невысокие показатели наполнения доходной части в 2009 году приведут к тому, что Государственный бюджет в следующем году будет достаточно напряженным. По итогам 6 месяцев 2009 года доходная часть Государственного бюджета выполнена на 42,3% от плановых годовых показателей, по итогам 7 месяцев – на 48,4%. Это достаточно низкий показатель даже с учетом предполагаемого роста поступлений к концу года– основные платежи, как правило, приходятся на декабрь месяц. Невыполнение доходной части способствует росту кредиторской задолженности бюджета, накопление значительного объема которой на конец текущего года будет дополнительной нагрузкой на бюджет следующего года.

Среди нововведений при планировании показателей местных бюджетов на следующий год стоит отметить тот факт, что в 2010 году в соответствии с представленным проектом изъятие в Государственный бюджет будет платить только Киев, тогда как в предыдущих бюджетных периодах этот список состоял из около 50 местных бюджетов, в основном городов областного значения. С одной стороны, отсутствие необходимости передавать средства в Государственный бюджет создает дополнительный резерв у городов-доноров. С другой стороны, существенный рост расходной части общего фонда может нивелировать ожидаемый положительный эффект. Прежде всего, это связано с запланированным поэтапным повышением минимальной заработной платы и ставки работника Іразряда, которая используется для расчета заработной платы работников бюджетных учреждений. Кроме того, ожидается рост расходов на оплату коммунальных услуг бюджетными организациями (в среднем на 15%) в связи с ростом цен на энергоносители. По расчетам МФУ расходы общего фонда местных бюджетов увеличатся на 29,8%.

Может усугубить сложившуюся ситуацию принятие в окончательной редакции закона о повышении минимальной зарплаты и прожиточного минимума. В соответствии с указанным документом, принятом в первом чтении 06.10.2009 г., уже с 1 ноября текущего года минимальная заработная плата повышается на 14,5% – до 744 грн., а с 1 декабря 2010 года после нескольких поэтапных повышений должна составить 922 грн. Такой рост, на фоне снижения объемов бюджетных поступлений, не был предусмотрен ни бюджетом на 2009 год, ни проектом бюджета на 2010 год.

Запланирован также существенный рост доходной части. При этом в соответствии с заветированными изменениями к Бюджетному кодексу, в целях усиления финансовой устойчивости местных бюджетов, им были переданы: сбор за специальное водопользование, платы за лицензии (6 видов), плата за предоставленные в аренду пруды, находящиеся в бассейнах рек общегосударственного значения, плата за использование других природных ресурсов, 10% налога на прибыль предприятий и организаций (кроме государственной и коммунальной собственности), сбор за загрязнение окружающей природной среды.

Однако расширение перечня источников наполнения местных бюджетов, которое безусловно дало бы огромный положительный эффект еще в 2008 году, в следующем бюджетном периоде может не дать того прироста доходной части, который запланирован.

 

Государственный долг и долговая политика органов местного самоуправления

Долговая политика государства на протяжении 2009 года строилась на необходимости финансирования первоочередных расходов бюджета, а также реализации антикризисных мер Правительства в условиях слабой динамики бюджетных поступлений. А именно, основными источниками наполнения Стабилизационного фонда, ввиду невыполнения государственной программы приватизации, являлись выпуски облигаций внутреннего государственного займа. В результате привлечения более чем 10,7 млрд.гривен за счет выпуска облигаций, на протяжении декабря-июля 2009 года государственный прямой внутренний долг (с учетом погашения внутренних обязательств на 2млрд.грн.) вырос на 42,8% – до 63,8 млрд.грн.

Кроме того, в рамках программы финансовой поддержки Международного валютного фонда на протяжении семи месяцев 2009 года Украина получила три транша стабилизационного кредита на сумму 10,6 млрд. долл. США. Из этой суммы 4,8 млрд. долл. США было направлено на покрытие дефицита Государственного бюджета. Привлечение средств Международного валютного фонда дало возможность осуществить погашение внешних заимствований Украины. В августе 2009 года был погашен выпуск облигаций внешнего государственного займа 2004 года объемом 500 млн. долл. США. А в сентябре этого года держатели облигаций внешнего государственного займа Украины 2006 года объемом 768 млн.швейцарских франков и сроком обращения 12 лет воспользовались правом пут-опциона и досрочно предъявили весь объем выпуска к погашению. Основная сумма долга и проценты по предъявленным облигациям были погашены в полном объеме и в срок.

По данным Министерства финансов Украины, по состоянию на 31.07.2009 г. Государственный внешний прямой долг составил 15740,6 млн. долл. США. Эта сумма существенно меньше аналогичного показателя, рассчитанного Национальным банком Украины, который в валовую сумму долга государственного сектора учитывает весь объем заемных ресурсов, предоставленных Международным валютным фондом. В свою очередь методика расчета объема государственного прямого долга предусматривает учет лишь той суммы, которая была зачислена непосредственного в Государственный бюджет.

В любом случае прямая долговая нагрузка Государственного бюджета на сегодняшний день является умеренной, хотя и сохраняет тенденцию к росту, что связано, прежде всего, со значительным удельным весом внешнего долга (65,5%) и девальвацией национальной денежной единицы.

Кроме валютных рисков, существенное давление на расходную часть Государственного бюджета в 2009 году оказывает рост гарантированного государством долга. Снижение темпов социально-экономического развития Украины негативно влияет на финансовое состояние предприятий-бенефициаров по кредитам, гарантированным государством, вследствие чего растет вероятность погашения гарантированного долга за счет бюджетных средств.

По состоянию на 01.07.2009 г. объем гарантированного долга составил сумму, эквивалентную 9,2 млрд.долл.США, из которых более 85% относятся к внешнему долгу. В ближайшее время эта сумма может существенно возрасти в результате предоставления государственных гарантий в рамках процесса реструктуризации долговых обязательств НАК «Нефтегаз Украины».

В соответствии с проектом бюджета в 2010 году дефицит Государственного бюджета составит 3,36% ВВП. Для покрытия дефицита правительством запланирован рост долговой нагрузки в основном за счет выпуска облигаций внутреннего государственного займа, тогда как граничный объем прямого внешнего долга, в соответствии с проектом Государственного бюджета на 2010год, планируется снизить за счет планового погашения долговых обязательств.

Общие выплаты по государственному долгу, которые должны быть осуществлены в 2010 году за счет средств Государственного бюджета, оцениваются на уровне 55882,9 млн.грн (19,6% доходной части Государственного бюджета), из которых 66,8% – выплаты по внутреннему долгу и 33,2% выплаты по внешнему долгу. Объем платежей по обслуживанию государственного долга на 2010 год прогнозируется в объеме 22706,1 млн.грн. (8% доходной части Государственного бюджета).

В условиях значительной волатильности динамики обменного курса национальной денежной единицы, а также учитывая сложность процедуры принятия законодательных актов украинским Парламентом, проектом Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2010 год» было предложено установить граничный уровень государственного долга в разрезе валют:

* специальные права заимствования

Отказ от утверждения граничной суммы государственного долга в национальной денежной единице дает возможность Правительству не реагировать на резкие колебания валютных курсов и может привести к росту государственного долга в гривневом эквиваленте и, соответственно, расходов на его обслуживание и погашение.

В свою очередь суть долговой политики органов местного самоуправления в 2009 году состояла в поиске резервов средств на погашение имеющихся долговых обязательств, срок оплаты по которым наступает в текущем бюджетном периоде. Негативная ситуация на рынках капитала не дала возможности украинским городам в Іполугодии 2009 года воспользоваться заемными ресурсами для наполнения бюджета развития. Это, в свою очередь, привело к усугублению традиционных для городских хозяйств проблем, связанных с изношенностью жилого фонда, объектов городской инфраструктуры. Рост прямого муниципального долга в декабре-июне 2009 года происходил за счет привлечения средств с единого казначейского счета на покрытие временных кассовых разрывов, а также за счет привлечения Киевом кредитов на погашение задолженности АЭК «Киевэнерго» перед НАК «Нефтегаз» за потребленный газ.

Во ІІполугодии на рынок муниципальных заимствований планируют выйти лишь те города, уровень кредитоспособности которых позволяет вести взаимовыгодный диалог с инвестором, а также города, планирующие погашение своих займов до конца текущего года.

В 2010году не ожидается роста спроса на коммунальное имущество и землю несельскохозяйственного назначения, что будет ограничивать доходную базу бюджета развития органов местного самоуправления на фоне возрастающих потребностей в осуществлении капитальных вложений на обновление объектов городского хозяйства, накопления кредиторской задолженности за ранее сделанные работы и необходимости погашения муниципальных долговых обязательств на общую сумму около 170 млн. грн.* В следующем году ожидается рост интереса украинских городов к осуществлению займов, хотя спрос на муниципальные ценные бумаги будет ограничиваться сохранением негативной динамики развития рынка капитала.

Елена Самойлова
директор департамента рейтинговых исследований